Prólogo a Tributos al Comercio Exterior de Ricardo Basaldúa

Prólogo a la obra Tributos al Comercio Exterior de Ricardo Basaldúa.

Tras varias décadas entre expedientes y sentencias —cinco años en el Tribunal Fiscal de la Nación y casi treinta en mi querida Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital—, y cuando me disponía a disfrutar de merecido descanso, he recibido, como un premio, la distinción de prologar una obra que considero será trascendente en el conocimiento del Derecho aduanero, no sólo por la personalidad y los conocimientos de su autor, sino por su contenido, que lleva a una sistematización de los tributos aduaneros, abriendo, en algunos temas, debates en una disciplina que se presenta como oscuro campo de conocimientos de unos pocos.

No podía ser de otro modo conociendo los antecedentes de Ricardo Basaldúa, tanto en el campo doctrinario como en el profesional, puestos de manifiesto en su trayectoria dentro de la administración pública —que lo llevó a representar a nuestra República en innumerables congresos internacionales— y en su labor jurisprudencial como vocal del Tribunal Fiscal, sentando principios señeros en la materia.

La obra que me honro en prologar reviste una importancia particular puesto que considero que —sea por intención de su autor, sea por el modo en que se desarrolló— ella va dirigida a dos públicos de lectores distintos que la aprovecharán de modos diferentes. Por un lado, el texto de cada uno de los capítulos, escritos con claridad y pedagógicamente desarrollados, está dirigido a aquellos profesionales que no están especializados en el tema, lo que les resultará de gran utilidad en la diaria tarea profesional. Pero también será de gran provecho a los alumnos que cada vez más están poblando las aulas de los cursos de profundización, pretendiendo conocer los arcanos de esta disciplina. Las notas que acompañan cada una de sus afirmaciones demuestran que el libro es fruto de largos años de estudio, y es allí donde los especialistas sacarán sumo provecho, dando lugar, probablemente, a polémicas que tanto bien hacen a la ciencia del derecho.

Es así que me permito —quizá excediendo los términos de la invitación— incursionar en alguno de los temas que con tanta profundidad abordó el autor en la obra.

La Aduana como parte esencial de la noción de Estado

Considero que la Aduana es parte esencial de la noción de Estado. Afirmación que parecerá aventurada y que, en general, es obviada tanto por los politólogos como por la doctrina de esta materia. Esa compenetración entre Estado y Aduana como conjunción inescindible aparece claramente en las páginas que prologamos.

Tras del período de trashumancia que largos siglos duró, el hombre comprendió que la vida de subsistencia con la caza y la recolección no le era suficiente. Entendió que era necesaria la organización y la complementación de los esfuerzos, y lentamente se fue delineando dentro del grupo un predominio de ciertos sectores sobre los demás con la pretensión de sentar las bases de una convivencia más estable y sedentaria. Ese asentamiento se alcanza, muchas veces, a través de la lucha con otros grupos que los mueve la misma intención, y por la fuerza o por el acuerdo van delimitándose sus respectivos campos de acción. En esa acción defensiva buscan impedir que los productos de sus tierras se vean perjudicados por aquellos producidos por sus vecinos. Y allí nace la Aduana.

Los avatares políticos vividos y sufridos por nuestro país a lo largo del siglo XIX son muestras claras e indubitables de esa simbiosis. Al menos desde la disolución del año 20, nuestro territorio se dividió en una constelación de pequeños estados que ejercían efectivamente sus derechos de soberanía, generando una guerra económica que sólo consiguió poner fin, parcialmente, con el Acuerdo de San Nicolás y la Constitución de 1853.

No es sólo durante la disolución nacional que la Aduana fue protagonista central de la política argentina. Constituida la Confederación, la Aduana fue uno de los factores esenciales de una lucha que insumió casi una década, retrasando el progreso del país. Y fue además el tema principal de las sucesivas reformas constitucionales durante el siglo XIX: 1860, 1866 y aun 1898.

La naturaleza tributaria de los derechos aduaneros

Como premisa del desarrollo de la obra, Basaldúa incursiona en un profundo y exhaustivo examen del concepto y de las clasificaciones del tributo, asignándoles a los del comercio exterior, dentro de la clásica división tripartita, la naturaleza de impuesto. En ese examen marca las dos corrientes principales: a) aquellos que reservan el nombre de impuesto al tributo que tiene como única finalidad la recaudación de ingresos, y b) quienes le asignan, además, finalidades extrafiscales de motivar conductas en los contribuyentes.

Acertadamente Basaldúa se adscribe, limitándose a los impuestos al comercio exterior, a la segunda posición, puesto que la obligación de su pago nace imperativamente por un acto que cumple el contribuyente —importando o exportando mercaderías— sin que en principio haya mediado actividad de la administración aduanera. Los destinos posteriores que a los fondos recaudados decida hacer el Estado es una cuestión ajena al hecho imponible y, por tanto, a la naturaleza del tributo.

El autor distingue dos supuestos respecto al hecho imponible. En el primero —el acto regular— si bien el núcleo del hecho lo constituye la acción del operador que introduce o extrae mercadería, la licitud del acto exige la presencia de los funcionarios aduaneros que controlen la naturaleza y valor de la mercadería y procedan a su clasificación. En el segundo supuesto, el hecho imponible se configura por una conducta del obligado: el contrabando, el vencimiento del plazo de una importación o exportación temporal, la existencia de un faltante o exceso de carga, etc. La actividad de la Aduana se reduce entonces a su comprobación, sin que ello implique ser constitutivo del hecho.

El debate constitucional sobre las zonas francas

Basaldúa hace, con gran versación, un desarrollo minucioso —tanto desde el punto de vista histórico como constitucional y legislativo— del concepto de áreas o zonas francas. Pone de relieve el debate constitucional en torno de esta institución: para muchos —posición a la que adscribe el autor— se trata de una herramienta necesaria para dar cumplimiento al mandato de la Carta Magna contenido en la cláusula de progreso de su actual artículo 75, inciso 18. Para otros, constituye una violación tanto al principio de igualdad como a lo establecido en el artículo 12 en cuanto a la igualdad que debe imperar respecto de todos los puertos de la República. El debate sigue abierto.

La cuestión suscitó un profundo debate en el seno de la Convención reformadora de 1898, escasamente recordado por los constitucionalistas. En ese año, la Argentina se encontraba inmersa en conflictos de límites con sus países vecinos, en particular con Chile, en particular por el riesgo que representaba la soledad de las tierras patagónicas. En ese marco conflictivo —que sólo tendría solución temporal con los Pactos de Mayo de 1902—, se propuso añadir al artículo 67, inciso 1°, la facultad de suprimir o disminuir los impuestos aduaneros en los puertos de los territorios nacionales del sur.

Luego de extenso debate en el que se esgrimieron tres posiciones —la de los reformistas que invocaban la necesidad de poblar las regiones alejadas, la de quienes veían una violación al principio de igualdad, y la de quienes reclamaban extender el beneficio a todos los territorios nacionales—, la Convención concluyó por no hacer lugar a la reforma. La frustración del proyecto no impide valorarlo en cuanto pone de relieve el interés secular de este instrumento de promoción regional y la legitimidad que, desde los orígenes de la República, encuentra en el actual inciso 18 del artículo 75, que autoriza "leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo".

El hecho imponible y la regulación internacional

Continúa el autor con el examen de los distintos elementos del hecho imponible, poniendo énfasis en que la importación o la exportación sólo podrá ser considerada tributariamente si se trata "para consumo", lo que trae a recuerdo la jurisprudencia de la Corte Suprema en cuanto habilita a las provincias el ejercicio de su poder tributario sobre los bienes que "se hayan incorporado a su riqueza general" (Fallos: 188:18; 280:185), confundiéndose con la masa general de sus bienes (doctr. de Fallos: 187:392). Con soltura y profundidad, examina también las particularidades con que se presentan los impuestos aduaneros frente al resto de la tributación, teniendo en consideración las finalidades extrafiscales que ellos poseen y que impiden la aplicación lisa y llana de los principios constitucionales que sostienen la recaudación interior.

Como broche del trabajo, Basaldúa incursiona en un tema que le es muy afecto: la regulación internacional del Derecho aduanero en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (G.A.T.T.) de 1994. La Segunda Guerra Mundial produjo una vibración en doctrinarios y estadistas de todo el mundo, y el concepto de soberanía ha sido objeto de cuestionamientos y limitaciones. Es en materia aduanera donde se manifiesta con mayor rigor esa renuncia al ejercicio de los poderes propios, delegando en organismos especializados el diseño de una legislación que, con su uniformidad, pretende facilitar el comercio y las comunicaciones entre las distintas naciones del mundo. Y es en ese aspecto donde el autor se encuentra en un espacio muy querido y, con ese amor, se explaya en toda la nueva legislación internacional, dando los elementos esenciales para su conocimiento e introducción en tan fascinante campo.

En resumen, estamos frente a un valioso trabajo cuya presencia se reclamaba y en el cual, si bien no agota los temas —no existen temas agotados, sino hombres agotados en los temas—, abre cauce a una profundización de su estudio que tanto requiere esta disciplina.